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Romel Jurado presenta un documento con los argumentos legales, políticos y sociales que justifican la elaboración de la Ley de Comunicación en el país. Examinan las propuestas de Ley presentadas por diferentes sectores sociales y políticos, y el papel que ha jugado la Comisión Ocasional de la Asamblea hasta presentar el Informe para segundo debate. Finalmente se hace una concisa referencia a las posibilidades sobre la aprobación, desaprobación o modificación de la ley según las normas constitucionales aplicables.
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secretario general del CIESPAL
1. Razones para la elaboración de la Ley de Comunicación.
1.1. Razones normativas
a) La Constitución aprobada en octubre de 2008 estableció una sección expresamente dedicada al reconocimiento de los derechos de la comunicación, dentro del Capítulo II sobre los Derechos de Buen Vivir. Consecuentemente, los derechos reconocidos en esta sección tienen el carácter de derechos fundamentales, es decir, derechos cuyo ejercicio es condición de posibilidad para sostener la legitimidad de la existencia del Estado y del poder confiado a sus gobernantes.
b) Los derechos fundamentales de la comunicación, para ser ejercidos debidamente, deben ser desarrollados en una Ley1; y así lo manda la Primera Disposición Transitoria de la Constitución vigente, que además estableció la responsabilidad de aprobar la Ley de Comunicación en el plazo de 360 días, contados a partir del 20 de octubre de 2008, en que entró en vigencia la nueva Constitución.
c) En el Art. 384 de la Constitución se estableció el Sistema de Comunicación Social para asegurar el ejercicio de los derechos de la comunicación, integrar y coordinar a las instituciones públicas que tienen competencias en el sector y formular las políticas públicas en materia de comunicación.
d) En el mismo Art. 384 de la Constitución se establece que la ley (ha de entenderse la Ley de Comunicación) definirá la organización y funcionamiento Sistema de Comunicación Social, así como y las formas de participación de ciudadana a su interior.
1.2. Razones aportadas por la auditoría de frecuencias
a) La disposición transitoria vigésimo cuarta de la Constitución, estableció la creación de la Comisión para la Auditoría de las Concesiones de Frecuencias de Radio y Televisión. Dicha Comisión fue creada mediante Decreto Ejecutivo No. 1445 por el Presidente de la República, y empezó su trabajo el 15 de diciembre de 2008 con el mandato de contribuir a determinar:
"a. La constitucionalidad, legitimidad y transparencia de las concesiones, considerando los enfoques legal, financiero, social y comunicacional. La auditoría se realiza respecto a las frecuencias concesionadas en el período comprendido entre enero de 1995 hasta diciembre de 2008.
b. La existencia de monopolios u oligopolios directos o indirectos en el uso de las frecuencias.
c. Las entidades o grupos financieros, sus representantes legales, miembros de su directorio y accionistas que mantienen participación en el control del capital, la inversión o el patrimonio de los medios de comunicación social.”
b) Los resultados de la Auditoría realizada por los comisionados fueron presentados al Presidente de la República y otros altos funcionarios de Estado el 19 de mayo de 2009, destacando que más de un tercio de estas frecuencias fueron adquiridas y/o son usufructuadas con graves violaciones a la reglas jurídicas y normas constitucionales aplicables para su adjudicación y uso.
c) La Comisión Auditoria identificó una tipología de las formas de violación de las reglas jurídicas (para determinar la legitimidad de las adjudicaciones de frecuencias y su usufructo) que se listan a continuación:
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Integración ilegal de CONARTEL.
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Devolución-Concesión.
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Discresionalidad e inobservancia del criterio de prelación.
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Prórroga de plazos injustificada.
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Renovación ilegal de concesiones.
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Concesiones sin informes técnicos de SUPERTEL.
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Concesiones a estaciones clandestinas
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Mas de una frecuencia del mismo tipo por provincia
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Autoasignación de frecuencias
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Cambio de matriz a repetidora (viceversa).
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Discriminación a medios comunitarios.
d) La Comisión Auditora de Frecuencias señaló en su Informe, y en declaraciones posteriores de sus miembros, la necesidad y la conveniencia de producir cambios legislativos para evitar que esta graves irregularidades sigan produciéndose, así como instó a las autoridades competentes, incluyendo a la Fiscalía General del Estado, a que inicien las acciones legales que permitan recuperar en favor del Estado las frecuencias ilegalmente obtenidas y sancionar a quienes se beneficiaron ilegítimamente de ellas, de su comercialización o de su usufructo.
1.3 Razones aportadas por las graves deficiencias de la legislación vigente
a) Las dos leyes consideradas más importantes del sector de la comunicación son la Ley de Telecomunicaciones y la de Radiodifusión y Televisión, la primera de ellas fue promulgada en julio de 1992 en un contexto regional de liberalización económica, promoción casi religiosa de las “ventajas” del libre mercado, privatizaciones de empresas públicas y desregulación de sectores cruciales para la economía y la sociedad, razón por la cual la ley de Telecomunicaciones se inscribe y proyecta en una concepción tecno-mercantilista de las telecomunicaciones.
En efecto, para la legislación de telecomunicaciones no existen los ciudadanos, sino empresas proveedoras de servicios de telecomunicaciones y usuarios de los mismos, y lo que se está regulando no son contenidos y límites para el ejercicio de ciertos derechos relacionados con la comunicación, sino que son hechos fundamentalmente tecnológicos y comerciales, respecto de los cuales es preciso garantizar y defender la libre competencia entre los actores que intervienen en el mercadeo de la información y de sus tecnologías. Este enfoque es profundizado en las sucesivas reformas a la Ley de Telecomunicaciones, por lo que ahora mismo sigue siendo el enfoque predominante en la regulación y gestión del sector.
b) La otra ley considerada de la mayor importancia en el sector de la comunicación es la Ley de Radiodifusión y Televisión, que fue promulgada por un dictador militar, mediante decreto supremo en 1975. Esta ley está atravesada por varios enfoques que, aunque sufren matices o cambios importantes por las reformas parciales que se realizan, principalmente en 1995, sigue reflejando en lo sustancial: a) una vocación de control sobre los actores del sector; b) la articulación de una institucionalidad, jerarquizada, centralizada, concentradora, poco participativa, sin mecanismos de control y absolutamente dependiente del Poder Ejecutivo, como es propio de la racionalidad castrense de la década de los setenta; y c) una comprensión de la radio y la televisión principalmente como actividades tecnológico-comerciales; por lo cual La ley se centra en regular concesiones, instalaciones, potencias, producción y propiedad comercial de contenidos, en tanto que la responsabilidad social de los medios se agota en dar espacios para la difusión en cadena de los mensajes oficiales, lo cual también denota la concepción autoritaria y controladora de la Ley.
c) Esta deficiencias permiten sostener que por razones de enfoque y de contenidos específicos existe un desencuentro casi total entre el marco establecido por la Constitución de 2008 y la legislación vigente en materia de telecomunicaciones, Radiodifusión y Televisión; razón por la cual la Ley de Comunicación tendría que plantearse como un esfuerzo por integrar y reordenar las reglas que gestionen estos sectores desde una racionalidad compatible con el enfoque de Derechos planteado en la nueva Constitución.
1.4 Razones aportadas por la disputa entre el gobierno y los medios de comunicación
a) El gobierno de la revolución ciudadana y especialmente su máximo líder y Presidente de la República, Rafael Correa, han mantenido desde los primeros meses de 2007 hasta la actualidad una permanente y pública confrontación con periodistas muy conocidos y grandes medios de comunicación de televisión, prensa escrita y radio.
b) Por su parte el gobierno ha señalado los vínculos históricos que los grandes medios de comunicación –y en cierta forma los famosos periodistas que trabajan en ellos- han mantenido con grupos de poder, especialmente con los grupos financieros. Estos vínculos han posibilitado la manipulación o distorsión de la información pública, y en ocasiones, sostenidos procesos de desinformación para favorecer los intereses de los grupos de poder que están detrás de los medios de comunicación.
c) En este contexto, se acusa a los periodistas y medios de comunicación de haber difundido selectivamente información falsa, engañosa o descontextualizada sin que nunca hayan sido sancionados por esos abusos e infracciones legales, que además se cometen en nombre o bajo la supuesta protección de la libertad de expresión y otros derechos fundamentales tradicionalmente relacionados con la comunicación.
Esta fue, en buena medida, la razón para que en el Art. 312 de la Constitución de 2008 se prohíba la participación en el control del capital, la inversión o el patrimonio de los medios de comunicación social, a entidades o grupos financieros, sus representantes legales, miembros de su directorio y accionistas.
d) Por el lado de los medios de comunicación y de los periodistas involucrados en la disputa, aunque no niegan la existencia de tales vínculos entre los grupos financieros y los medios privados, y admiten que, en ciertos casos, la prensa no cumplió su papel con la debida independencia e imparcialidad, consideran que existe una “satanización” injusta, generalizada e interesada contra todos los medios y periodistas, para favorecer el propósito de control que tiene el gobierno de la revolución ciudadana sobre los medios de comunicación, buscando impedir que se someta a escrutinio público sus actos y decisiones legítimos, pero sobre que se investiguen los actos de poder que violan los derechos de las personas y los que sirven para aprovecharse ilegalmente de los recursos públicos.
e) Según los medios de comunicación y los periodistas que defiende esta posición, la voluntad gubernamental de control, censura y silenciamiento de la prensa libre estaría complementada por:
Una estrategia permanente de propaganda política basada en los enlaces nacionales semanales (encadenamientos obligatorios y optativos de los medios de comunicación audiovisuales para transmitir información gubernamental).
La agresiva realización y difusión de spot publicitarios sobre la labor gubernamental en prensa, radio y televisión, que han convertido al gobierno en el mayor anunciante comercial del país, con la capacidad de influencia sobre los medios que ello lleva implícito.
La creación de medios públicos y la utilización de medios de comunicación privados -incautados a los banqueros por el incumplimiento de sus obligaciones- para difundir los mensajes y versiones oficiales acerca los hechos relevantes para la sociedad ecuatoriana.
f) Con esos elementos acusan al gobierno nacional de atentar deliberada y permanentemente contra el derecho a la libertad de expresión y otros derechos fundamentales relacionados con la comunicación, impedir o dificultar la vigilancia sobre la gestión de lo público, debilitar la democracia, amedrentar e incluso insultar públicamente a quienes disienten del discurso oficial o quienes son críticos con el desempeño de los funcionarios de Estado.
g) Por su parte el gobierno ha señalado que no tiene la intención de afectar la libertad de expresión u otros derechos relacionados con ella; que los medios públicos buscan democratizar la producción y difusión de información; que los enlaces nacionales no son productos de propaganda política sino actos de rendición de cuentas; y, que la publicidad oficial está destinada a promover actitudes ciudadanas basadas en el conocimiento, interiorización y exigibilidad de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución; pero no han logrado justificar el uso de insultos o la formulación de acusaciones no fundamentadas que se han producido en el marco de no pocas intervenciones del Presidente de la República y otros altos funcionarios de Estado.
h) Frente a esta disputa, Ley de Comunicación debería establecer con la mayor precisión posible: el alcance de los derechos de la comunicación; las obligaciones que son su correlato; la identificación de quienes son las autoridades y personas responsable del cumplimiento de esas obligaciones; y, la definición de las sanciones para quien viole los derechos de la comunicación o incumpla las obligaciones relacionadas con ellos.
Solamente si la Ley de de Comunicación se elabora con este rigor técnico se podrá establecer con precisión los alcances y los límites de las actuaciones de los poderes públicos y de los poderes mediáticos, de lo contrario la agresiva confrontación entre medios de comunicación y altos funcionarios de gobierno se profundizará con consecuencias impredecibles.
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