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por Romel Jurado
2. Las propuestas de Ley de Comunicación presentadas al Legislativo
Se presentaron oficialmente tres propuestas o Ante Proyectos de Ley a la Comisión Ocasional de la Asamblea (antes Congreso), y una cuarta llegó extraoficialmente, es decir sin el auspicio de ningún legislador, sino que fue presentada por un conjunto de organizaciones sociales.
A continuación una descripción general de cada una de las propuestas que llegaron a la Comisión Ocasional de Comunicación:
2.1 La Propuesta Montúfar
La primera propuesta la presentó el asambleísta César Montúfar, quien proviene de un sector identificado con la moderna centro-derecha ecuatoriana, y en buena medida encarna los intereses en materia de comunicación del sector de oposición al gobierno.
La propuesta de Montúfar se basa en una concepción liberal clásica de los derechos de la comunicación, a los cuales concibe principalmente como libertades cuyo disfrute y expansión debe proteger, garantizar y promover la nueva Ley de Comunicación, sobre todo en relación a las posibles injerencias de los poderes públicos.
En uso de estas libertades los ciudadanos, los periodistas y los medios de comunicación deberían gozar del derecho de decir cualquier cosa en relación a la actuación de los poderes públicos, incluso si no tuviesen algún indicio o evidencia que corrobore sus afirmaciones, y aún en el caso de que estas afirmaciones fuesen falsas, sólo tendrían responsabilidad civil o penal por ellas en los casos que se demuestre plenamente que la difusión de la información infundada o falsa se realizo con el ánimo de causar deliberadamente daño o perjuicio a los funcionarios públicos. Y que es a ellos –a los funcionarios públicos- a quienes les corresponde correr con la carga de la prueba para demostrar la malicia con que han actuado los ciudadanos, periodistas o medios de comunicación en estos casos.
Se establece que para la adecuada producción y difusión de contenidos informativos y el cumplimiento de las responsabilidades de los medios de comunicación en relación a los derechos establecidos en esta ley, es suficiente promover buenas prácticas profesionales y formas de autoregulación de los medios de comunicación.
Se prohíbe a las instituciones del sistema financiero ser dueñas o accionista de los medios de comunicación, pero no se propone ninguna modificación en relación a:
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La concentración de frecuencias y medios de comunicación en manos de pocos empresarios privados
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La redistribución de las frecuencias de radio y televisión de forma equitativa entre los sectores comunitario, público y privado
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Las prácticas mercantiles de los medios de comunicación privados respecto de la producción y circulación de información
Se plantea que el Estado formule una serie de políticas públicas para acrecentar el acceso a las Tecnologías de la Información y Comunicación, pero se omite toda responsabilidad de las empresas privadas de telecomunicaciones sobre el acceso universal a las TIC.
En relación a la institucionalidad plantea que los representantes de los medios de comunicación y de algunas instituciones del Estado conformen el órgano rector del sector, lo cual reproduce el mismo esquema de la legislación vigente, en que los regulados y los reguladores forman parte de los máximos organismos que ordenan desde la perspectiva de la gestión pública la comunicación y las telecomunicaciones.
Como es previsible, la propuesta de Montúfar goza del respaldo de los grandes medios de comunicación, de las empresas de telecomunicaciones y de los actores políticos y económicos vinculados tradicionalmente a ellos.
2.2 La propuesta Panchana
Esta propuesta fue presentada por el asambleísta Rolando Panchana, miembro de la bancada oficialista. En principio se promovió la idea de que dicha propuesta expresaba la visión y los intereses del gobierno, del grupo de legisladores que forman parte de la bancada oficialista y del Movimiento Alianza País en su conjunto; pero debido a las múltiples y críticas reacciones que generó en sectores ciudadanos así como entre los medios de comunicación y sectores de oposición política, fue acreditada por el propio asambleísta Panchana como una propuesta generada por iniciativa propia en su condición de legislador.
La propuesta Panchana, adolecía de serías deficiencias conceptuales y de técnica jurídica respecto de la formulación de los derechos de la comunicación; y, al establecer categorías, derechos y deberes de los comunicadores sociales, apuntalaba la tesis -ya superada- de que la comunicación es un asunto de los profesionales de la comunicación. Por otra parte, confundía la cláusula de conciencia, que protege la libertad de las personas que trabajan en medios de comunicación para producir sus contenidos, con la objeción de conciencia (que es el derecho de las personas para no realizar el servicio militar esgrimiendo argumentos morales, y realizando en su lugar alguna prestación alternativa de orden civil).
Pero más allá de estas deficiencias conceptuales, esta propuesta expresaba una posición controversial sobre asuntos especialmente relevantes:
a. Solo establecía una alusión declarativa a la redistribución equitativa de frecuencias de radio y televisión, pero omitía establecer los alcances y mecanismos de tal redistribución. También omitía definir los mecanismos de recuperación de las frecuencias de radio y televisión ilegalmente obtenidas, permitiendo así que el estado de concentración de frecuencias y medios de comunicación se mantuviera legalmente inalterable.
b. Se restringía el derecho ciudadano a realizar veedurías en materia de comunicación, ya que quienes quieran realizarlas deberán “organizarse de conformidad a la leyes vigentes”; además estas “organizaciones” deben registrarse el en el Consejo Nacional de Comunicación e Información y cumplir ciertos requisitos.
c. No presentaba ninguna disposición sobre la regulación de las redes y servicios de telecomunicaciones, ni sobre la responsabilidad del Estado y de las empresas privadas y comunitarias respecto la universalización del acceso a los servicios básicos de telecomunicaciones.
d. Se establecía que el órgano rector de la comunicación, estos es, el que define y ejecuta las políticas públicas en este sector, es el Consejo Nacional de Comunicación e Información. Dicho Consejo no sólo tendría competencias ejecutivas, sino también reguladoras (propias de los Ministerios), controladoras, auditoras y resolutorias (propias de la Superintendencias); receptoras de quejas y protección de derechos (propias de la Defensoría del Pueblo). Lo cual le convierte en un órgano que ejerce todas las funciones posibles de forma concentrada, centralista, sin contrapesos jurídicos, ni vigilancia de otros organismos públicos. Esto no solo es inconstitucional sino que podría crear las condiciones más favorables para la realización de controles abusivos a los medios y flujos de información, arbitrariedades y actos de corrupción.
e. Las funciones de este Consejo establecidas en los literales c) y j) del Art. 44 en la propuesta, expresan una voluntad de control sobre los medios de comunicación y sobre los contenidos que podría violar los derechos de la comunicación y afectar seriamente la independencia de los medios.
f. Se establece un Consejo Consultivo no vinculante conformado principalmente por los regulados, tal como sucedía con el CONARTEL.
g. La primera Disposición General y todas las Disposiciones Derogatorias y Transitorias de la Propuesta de Panchana, están dirigidas a reformar la actual Ley de Radiodifusión y Televisión. Lo cual equivale a preservar y refrendar la vigencia de una ley absolutamente obsoleta, incompatible con la Constitución y con el enfoque de derechos, que el país esperaba que sea completamente derogada y sustituida por la Ley de Comunicación.
2.3 La propuesta Tibán-Foro de la Comunicación
Aunque esta propuesta fue canalizada a través de la asambleísta Lourdes Tibán, integrante del movimiento indígena, su elaboración estuvo a cargo de un grupo de organizaciones ciudadanas agrupadas bajo la denominación del “Foro de la Comunicación”, cuya participación en la Asamblea Constituyente permitió, en buena medida, incorporar los derechos de la comunicación en la Constitución de 2008.
Cabe señalar que los integrantes del Foro de la Comunicación consideraban inicialmente que su propuesta podría ser patrocinada por la mayoría oficialista en la Asamblea, debido a la cercanía que mantenían con algunos sectores progresistas del gobierno. Sin embargo la presentación de la propuesta Panchana liquidó sus pretensiones en ese sentido, y en consecuencia buscaron y obtuvieron el respaldo de la asambleísta Tibán para canalizar oficialmente su propuesta.
La propuesta Tibán-Foro de la Comunicación, se formuló desde enfoque Constitucional de derechos, aunque no logró integrar todos los elementos en juego sobre la regulación de la comunicación. Al igual que la propuesta Panchana establecía categorías, derechos y deberes de los comunicadores sociales, apuntalando la tesis de que la comunicación es un asunto principalmente de los profesionales de la comunicación, quienes deben ejercer la supervisión última de toda actividad en los medios.
En los otros aspectos relevantes, aunque con deficiencias de técnica jurídica, formuló propuestas sustancialmente distintas de las que habían generado las propuestas de Montúfar y Panchana, y que en sentido general permitirían dar una respuesta a cada una de las “razones para la elaboración de una Ley de Comunicación” que hemos planteado en este documento; pero lo hizo privilegiando un tono declarativo que impedía saber con precisión cual era el alcance de los derechos y las obligaciones establecidas en la propuesta de ley y las consecuencias jurídicas que acarrearía su violación o incumplimiento.
Hay que señalar que la propuesta Tibán-Foro de la Comunicación ha recibido el reconocimiento, por parte de casi todos los actores sociales y algunos políticos involucrados en el tema, por la inclusión y énfasis que se colocó en relación al carácter diverso y pluricultural que tiene la comunicación en el Ecuador así como a la participación que los diversos pueblos y nacionalidades deberían tener en la gestión del sector y el derecho a acceder a frecuencias de radio y televisión, y crear medios de comunicación desde sus especificidades culturales e intereses comunitarios.
2.4 La propuesta del Colectivo Ciudadano por los Derechos de la Comunicación
Esta propuesta fue elaborada por algunas de las organizaciones de la sociedad civil que inicialmente colaboraron con el Foro de la Comunicación, pero se separaron de éste porque mantuvieron algunos desacuerdos conceptuales respecto de cuatro cuestiones: el asunto de la profesionalización de los comunicadores, la estructuración jurídica de los derechos de la comunicación, las características de la institucionalidad que debería regular el sector, y, sobre todo, los procedimientos para lograr apoyos políticos a las propuestas formuladas.
Se juntaron a esta iniciativa importantes organizaciones de la sociedad civil, entre las que destacan por su enorme aporte y activo desempeño: APC, Radialistas Apasionados y Apasionadas, los ex miembros de la Comisión Auditora de Frecuencias, ACCNA, CNNA, Colectivo de Docentes de la Comunicación, Facultad de Comunicación de la UPS, Red Infodesarrollo, Chulpicine, Asociación de graduados de Comunicación de la Universidad Central, y CIESPAL, en tanto este último se desempeño como espacio de deliberación y encuentro para actores sociales, políticos, de medios de comunicación, académicos y empresarios interesados en aportar en este debate y ofrecer propuestas desde sus propias visiones e intereses.
Sin embargo la propuesta del Colectivo Ciudadano, que fue la primera en estar formulada, no consiguió los apoyos políticos que se requería para ser presentada formalmente a la Asamblea, pero la Comisión Ocasional creada por la Asamblea Nacional aceptó recibir dicha propuesta como un “insumo” que alimentaría la discusión en su seno.
Las principales tesis planteadas por el Colectivo Ciudadano por los Derechos de la Comunicación fueron:
a. Enfoque general: Es una ley Orgánica elaborada desde el enfoque constitucional de derechos, que legisla de forma integral y sistemática sobre los elementos de la comunicación: derechos, obligaciones, institucionalidad, telecomunicaciones y medios de comunicación.
b. Sobre los derechos: Desarrolla y concreta los derechos de la comunicación de forma pragmática, estableciendo: el alcance del derecho; las obligaciones que son su correlato; y, las consecuencias (sanciones) de violar los derechos o incumplir las obligaciones. Establece tres clases de derechos de la comunicación: de libertad, de igualdad y de participación.
c. La institucionalidad: debe conformarse el Sistema Nacional de Comunicación con órganos diferenciados por sus competencias que ejerzan controles recíprocos entre sí, y mecanismos de regulación compatibles con el ejercicio de los derechos de los actores privados y comunitarios de la comunicación.
d.Cambio de enfoque en telecomunicaciones: Se pasa de un enfoque tecno-mercantil y un régimen de libre competencia a un enfoque de derechos y a un régimen de competencia regulada e intervención estatal necesaria. El Estado definirá techos tarifarios y condiciones técnicas mínimas para la prestación de servicios de telecomunicaciones y la conexión e interconexión de redes.
e.Universalización de TIC: La universalización de servicios básicos de telecomunicaciones se realizará con fondos de las operadoras privadas y estatales, y ellas serán las responsables de implementar dichos servicios en proporción al 5/1000 de los abonados o clientes que hayan registrado al 31 de diciembre del año anterior. Desaparece el FODETEL por ser ineficiente para realizar proyectos de universalización de servicios de telecomunicaciones y tener problemas para efectivizar las aportaciones de las operadoras.
f. Frecuencias: El espectro radioeléctrico destinado a frecuencias de radio y TV se dividirá en tres partes iguales reservando cada una de ellas para el funcionamiento de medios públicos, privados y comunitarios.
g. Reversión de frecuencias: Las frecuencias obtenidas ilegalmente serán revertidas al Estado. Obligatoriamente el Procurador demandará la reparación integral de daños y la devolución de los beneficios obtenidos irregularmente. Quienes entreguen las frecuencias voluntariamente en un plazo de seis meses no tienen que pagar indemnizaciones ni devolver los beneficios económicos obtenidos
h. Intransferibilidad de frecuencias: La concesión de frecuencias de radio y TV, su uso y su titularidad son intransferibles bajo cualquier modalidad.
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